张幼文：上海自贸区是实验区非特区不靠政策洼地

  日前，上海社科院世经所所长、研究员张幼文在第四届国际投资论坛上表示，自由贸易区的核心是投资不是贸易，是以服务业投资市场准入的投资。上海自贸区是实验区而不是经济特区，不能靠采用更多的特殊政策来形成的政策洼地的发展方式。

  张幼文：各位专家，各位同学大家早上好。最近几个月从媒体到学者议论最大话题是上海自贸区，我来自上海不讲自贸区是不应该的，讲自贸区不讲投资是不应该的，讲投资不讲南开讲是不应该的，讲南开不到今天这个论坛讲是不应该的。

  我今天讲自由贸易区，是不是充数呢？如果这样讲大家要土嘈了。我今天要讲自由贸易区的核心可能就是投资。

  为了适应今天这个演讲需要我从这个方面解释一下自由贸易区。我们你们可以看到，自由贸易区有三个新的概念，营造和构造对外开放新优势，国家和其他国家合作新平台，和营造经济增长新动力。对这个词的概念，三个新的概念应该是明确的，实际上这个当中，营造新的优势也包含了通过对外投资来实现新的优势，通过对外投资来形成新的增长的动力。

  我今天想讲自由贸易区是投资不是贸易，它的含义是以服务业投资市场准入的投资。

  第二句话开放升级版是实验，不是特区，意思就是说是以投资的自由化作为目标的这种政府的改革。

  首先我们来看上海自贸区的方案，这个方案当中除了投委两个主导思想和组织方式之外，两大部分，一个部分是关于主要的措施，那就是关于加强政府职能转变和扩大投资的开放。然后围绕着自贸区的开放所进行的体制改革，监管和税收的政策都是为了世界投资。

  我们对自贸区的认识大概能够正常的看到这样几个基本认识。一是投资不是贸易，是服务不是制造，是实验区不是经济特区，是提升贸易功能不是降低关税，是正面清单加负面清单，不是单纯的正面清单。是制度创新不是特殊政策，是政府改革不是管理弱化，是开放倒逼改革不是单纯对外开放，是国际交换不是单方面开放，是国家战略不是地方战略。

  第一个问题为什么是投资而不是开放？因为以服务业的开放是这个自贸区的核心内容。我们看到自贸区方案当中，所开放的各个服务业部门，包括金融、保险、航运、服务、中介、人才管理、工程设计、娱乐场所、教育培训，核心内容不是贸易更加自由化，我们讲自贸区不是讲贸易自由化的积极作用，而是有比较完善的贸易完善的制度安排。新发展功能更多是集中在服务业方面，而服务业方面更多是注重投资，在这种投资的同时，包含了构建对外投资的服务促进体系，这个是作为自贸区功能开发和发展的重点，我们今天重点不是引进外资还要促进投资。

  对外投资的主要投资人有金融服务领域，有商贸服务，专业服务，文化服务，社会服务。包含了18个方面，23个领域的开放，其中文物拍卖这一项是在原来申报当中事后取消的。

  由此可见在自贸区的功能定位，特别从开放的内容来看，突出了服务领域的对方开外，服务领域对外开放核心是投资而不是贸易，虽然服务领域对外开放被看作是服务贸易，实际上服务贸易都不包含货物的移位和贸易上的内容。商业存在本质实际上是投资，因此服务业的发展也好开放也好，自贸区在这方面所注重的发展功能本质是投资而不是贸易。

  二是我们的角度来看开放的升级版是实验而不是特区。这种升级版体现以投资自由化作为目标的政府改革。我们简单概括十个方面自贸区认识的是和不是。这里面我选几个方面跟投资相关的做出的说明。

  首先是实验区而不是经济特区，我们在自贸区当中设计实验核心是通过三个实验能够形成新的体制，而不是在三年当中采用更多的特殊政策来形成的政策洼地的发展方式，实验是目标是形成新的体系和形成新的模式。为什么要搞自贸区这里面有重要的背景，那就是中国成为世界第二大经济体，发展需要升级。怎么样升级？这种探索是全方位的，需要全方位的战略。从国力特征来看，有大量资金没有方向投资，这当然跟我们融资体制有一定的关系，与此同时又有大量的外汇我们有能力对外投资，但是国外的投资有各种障碍，我们看到对外投资各种障碍是我们今天发展对外投资的一个核心的问题之一。在这个当中与美国的经济关系，中美BIT谈判加速推进所需要达成的目标，这些是自贸区实验的国际背景。可以说中国BIT谈判在很大程度上是自贸区探索的一个重要的国际背景。所以这个实验实际上可以看出我们是要向美国显示我们的诚意，体现我们的发展方向，要探索其中的风险并且以此来建立我们的制度，这是实验区而不是特区关键的定位，实验风险的可能性，实验这种自主建设的可能性。

  第五条是正面清单加上负面清单，这个鼓励限制和禁止三类的外资。今天搞负面清单核心并不是简单和数量意义上的对外开放领域的扩大，尽管包含着前面18个方面和23领域的对外开放，但是核心从正面清单转向负面清单核心是对外商投资的管理体制的变革，在负面清单以外的所有的投资都是准入的，都是由原来审批制改为备案制，这个当中带来制度的转化是非常深刻的。我们要从原来事先审批，转变为适中监管，这对政府改革是一个严重的挑战。从对外开放的模式来看，不是数量意义和领域意义上的简单扩大而是开放模式的扩大。由此带来的刚才讲的第六点是自主创新而不是特殊政策。

  在自贸区探索过程中我们碰到许多中外的专家学者和企业家，往往问的第一句话是自贸区的特殊政策是什么？我们今天上海市的一些领导清醒的观念就是我们靠的不是特殊政策，不是靠政策洼地吸收更多的外资。总理在3月份到上海考察指导工作的时候，三次对政府班子上你们是创新而不是特殊政策，确立我们对自贸区探索应该选定的方向。在这个当中我们能够正常的看到，尽管在自贸区的各种税收政策当中有七个方面的税收政策，两个方面是鼓励投资，五个方面是五个外贸的，但是这些税收政策在原来各个开发区和其他各个城市，包括中关村[0.48%资金研报]、天津、武汉等一些开发区已经有了这些政策，而在自贸区只是重复这些政策。除了在进口、机器设备，免除进口税这一方面增务业之外，其他基本上没有新的政策，所以自贸区的建设并没有靠特殊政策去推进，而是重复了原来其他地方已经采用的一些政策。

  七是政府改革而不是管理弱化，政府是什么改革？是围绕着外商投资准入进行的改革。因为从事件审批改为事后监管以后，政府各种职能需要的不是介入而是增强。因为是不是能够在事后监管当中防范风险，能够有效形成政府对各方面外资企业和各个领域的监管，包括技术、质量、知识产权、食品、药品环境等等各个领域，原来都不能监管，能否在统一的模式下进行监管？亦可对外和内部提高效率信息共享等等，政府需要建立新的体系去适应从正面清单到负面清单，这种开放模式的转型所需要的政府的管理改革，这个核心不是管理的弱化，不是从审批制改变了登记制以后这样简便了，而是需要强化。在中国吸收外资当中，据外国的领馆跟我们谈的时候说，你们中国吸收外资一个项目平均审批时间是9个月，我们新加坡是一个月，现在自贸区对外承诺是4天，4天的审批不可能是对这个项目有充分彻底的了解能够防范的领导，所以事后适中的监管需要加强，这就要求政府更高管理的强化而不是弱化，需要更高的管理水平。

  为什么今天自贸区的选择会做出这样的选择？我个人认识可以说28平方公里里面所跨出一小步是960平方公里跨出一大步，因为是经济全球化新的挑战所选择的一种战略。我们今天看到全球化的冲击是对体制的冲击而不是对市场的冲击。2001年加入世贸组织的时候，我们强调各个产业是否能够承受来自国外的冲击和压力，今天经济全球化的发展到了新阶段，这个新阶段冲击不是市场而是体制。因为投资的自由化要求是更高的水平，也就是国内的制度的一种变化，因为外商希望能够获得与国内企业同样的投资发展环境，外商来自于发达国家的外商，也就是来自于市场经济更加成熟的企业的要求，所以这种冲击是对体制的冲击。首先我们正真看到这个国际背景是因为WTO谈判发展的困难，意味着原有的国际贸易自由化的体制已经不能承受全球化的进一步发展的需要，而这种需要其实就是随着投资自由化的发展面临困难。因为原来这个体制更多是基于商品货物贸易自由化而形成的，到后来货物贸易转变为服务贸易，原来这个体制，在货物贸易探索国际的自由化。由于这个体制它的进一步发展的困难，特别是来自于谈判机制上一揽子承诺这种机制不可能有效推进这个制度在新的全球投资自由化这个需要下所承担的责任，于是我们就看到发达国家开始推动新一轮的全球化，实际上内容显示了新一轮全球化以投资为核心和主体的需要。今天的世界经济已经到了投资超越贸易的发展节但，所谓投资超越贸易，一方面大量的贸易是由投资产生的，另一方面的发展趋势和发展要求，发达国家对发展中国家开放要求更多是注重投资，最重要方面是全球化的新的体制建设，基本上完成了货物贸易自由化的内容以后，开始走向投资的自由化，这种投资自由化，我们正真看到TDB和TTF等中国的挑战，说到底是制度的挑战，而不只是市场的挑战。作为市场的挑战，中国的制造业应当说已经足够的有竞争力，不是最担心的更新的是服务业，和所担心的以投资准入，服务业吸收外资带来的挑战，这种挑战一方面是中国能否承受国际竞争，另一方面是发达国家的跨国公司正在投资，他需要中国营造什么样的投资环境，所以对中国挑战是制度的挑战，我们看到更中国的直接的背景是中国BIT谈判正在需要加速推进。BIT谈判可以说是美国的大战略，就像美国TTP作为大战略一样，实际上希望新的全球投资自由化来推进一种新的全球规则的制定，在进行一种新的规范的传播。而BIT的谈判正是跟其基本相似，同时代表了全球自由化投资的发展趋势，今天我们特别看到，中美BIT谈判当中，其重要的背景作为中国来说我们希望建立一种新型的大的关系，跟美国之间的投资谈判的协议达成，关系到中美战略性关系的一个建立，这个是一个具有极其重要的国家战略意义上的一个事件。所以上海自贸区显示了开放的程度和探索开放的呈现，为BIT谈判和中国经济体制更高体制的开放进行制度探索，这种制度探索因为在中美BIT谈判当中许多话题都牵扯到国内经济体制改革，今天我们看到上海自贸区的这个方案当中，在中美BIT谈判当中许多内容，其中一般左右的内容和关键词都已经出现在自贸区的方案当中。也就是说自贸区的方案体现了我们在中美BIT谈判当中的需要和体现的探索。所以这些内容显示了上海自贸区和中美谈判之间的关系，也显示了中美战略新型关系的联系。

  前面能够正常的看到自贸区的内容是非常广泛的，包含贸易更高水平的自由化下的监管，包括我们如何去能够形成可推广和可复制的经济探索需要，同时我们也看到它的更有意义的更重要的核心是适应国际投资自由化和国际投资体制向更高水平发展的需要，更是在这个意义上上海自贸区的建设是国家战略，而不是地方战略，不是为地方发展实现某些特殊政策和安排，而是为了适应国家发展的需要。在这个中如果具体化一点可以看到，随着中美BIT谈判当中一些话题，尤其是投入准入，正体现在自贸区的方案实际当中，我们的政府改革也好我们的领域开放也好，我们更高的透明度，更规范的管理，更加系统完善的政府体制的建设，更加有效防范风险体制的安排，实际上适应了更高水平的开放，适应了中美BIT谈判的要求，所以通过这样投资的角度对自贸区的介绍我希望可以给大家对上海自贸区一个了解，也是对今天的论坛能够有所启发，谢谢！